A Geografia Política precisa falar mais sobre municípios

Professora Titular de Geografia - UFRJ

Coordenadora do GEOPPOL

O Senador Ulisses Guimarães lembrou que ninguém mora na União, todos moram nos municípios. O Brasil tem 5.570 municípios com áreas e número de habitantes muito diferentes. A malha municipal é desigual: densa na faixa litorânea, onde se concentra a maior parte da população do país, e bem menos compacta no interior - Centro-Oeste e Norte - onde o número de habitantes é menor. Ou seja, há uma lógica nesta malha, aparentemente tão desigual.

Municípios são unidades político administrativas onde se realizam as funções de proximidade do Estado com a sociedade. As reivindicações emancipatórias de muitos distritos desde a década de 1970, que explodiu após 1985, tinham como justificativa a necessidade de aproximar essas funções do cidadão, isolado e distante da sede municipal, o que o tornava invisível. Mas, claro, havia outras razões para a demanda por novos municípios: a possibilidade de receber recursos do FPM (Fundo de Participação dos Municípios), além outras transferências estaduais e federais; a criação de uma burocracia local - Prefeitura - e de órgão legislativo local - Câmara de Vereadores.

Ou seja, a malha municipal pode ser vista também como espaço de alocação de recursos federais e estaduais, bem como possibilidade de obter rendas próprias pela prerrogativa de cobrar imposto - IPTU, por exemplo - e taxas de serviços de diferentes tipos. Mas, este é também um espaço político institucional da maior importância. É no município que eleitores votam! A Constituição de 1988 atribuiu, pela primeira vez, o caráter de entes federativos aos municípios e instituiu novos mecanismos de gestão. Como tal, passaram a usufruir de completa autonomia política para eleger seu dirigente executivo e a assembleia legislativa, assim como elaborar a sua lei orgânica. Também na área administrativa, foi-lhes concedida competência para decidir seu próprio modelo administrativo e nomear seus titulares*

As consequências geográficas e políticas são evidentes. A gestão pública municipal e a Câmara de vereadores tornaram-se ao mesmo tempo importantes mercados de trabalho e de política. A princípio nada errado com isto. A gestão pública requer pessoal qualificado para oferecer políticas públicas na escala municipal, porém como a administração pública e a representação política têm um custo, a questão que passou a ser feita é: em que medida os novos municípios, criados a partir da década de 90, mais da metade com número de habitantes abaixo de 5.000, têm capacidade de arcar com esses custos? Pesquisas com dados financeiros de diferentes fontes apontam que parcela importante desses municípios vive exclusivamente do FPM e de repasses federais e não têm capacidade operacional de gerar receitas próprias.

É nesse contexto que o Congresso Nacional vai analisar a proposta entregue pelo Presidente da República para acabar com municípios que possuam menos de 5 mil habitantes e arrecadação própria menor que 10% da receita total. O projeto sugere que esses municípios sejam incorporados por vizinhos, além de restringir a criação de novas prefeituras. Segundo o governo, 1.254 municípios se encaixam nessas condições hoje e seriam incorporados aos vizinhos a partir de 2026. O número representa 22,5% do total de municípios brasileiros. A proposta consta na PEC (Proposta de Emenda à Constituição) do Pacto Federativo, entregue ao Congresso.

É claro que o debate promete. Afinal, haverá eleições municipais em 2020 e o município é um distrito eleitoral para prefeitos e vereadores, mas também um espaço político onde alianças são feitas, diretórios de partidos políticos são instalados, onde se encontram cabos eleitorais para todas as demais escalas político eleitorais da federação. O argumento da incapacidade financeira desses municípios de arcar com suas obrigações constitucionais de oferecer políticas públicas aos munícipes é consistente. Estudo da Firjan (Federação das Indústrias do Rio de Janeiro) mostrou que uma em cada três cidades brasileiras não possui arrecadação própria suficiente para bancar sua estrutura administrativa (prefeitura e Câmara de Vereadores). Isso representa 1.856 cidades de um total de 5.337 que entregaram seus dados ao Tesouro Nacional em 2018.

Porém, duas questões faltam ao debate: Primeira, será que há mesmo municípios demais no Brasil? Em comparação com outras nações prósperas e democráticas o território brasileiro é muito pouco recortado para funções político administrativas. A França, com uma área pouco maior que Minas Gerais possui cerca de 36.000 Comunas, escala territorial de gestão equivalente aos nossos municípios. Segunda, considerando o papel fundamental da proximidade que o município representa, o problema grave não seria a isonomia da legislação que trata igualmente os desiguais? A Constituição de 1988 estabeleceu o direito à remuneração dos vereadores, independente do número de eleitores, além disso, a estrutura burocrática das prefeituras dos micro-municípios replica, em muitos casos, aquela das grandes cidades. Esta é uma situação que não ocorre em outros países.

Este certamente é um debate a ser acompanhado e compreendido. Não será fácil a adesão de Deputados ao projeto. Por razões óbvias, muitos são votados nesses municípios. A alternativa de reduzir custos na gestão municipal certamente enfrentará os mesmos obstáculos. A vereança é o inicio da carreira política para muitos representantes federais. Não à toa as emendas parlamentares são tão importantes para os congressistas, estes são recursos constitucionais com os quais os eleitos premiam suas bases para obter a aprovação dos eleitores no próximo pleito. Em síntese, é justo que municípios com poucos habitantes tenham um custo de gestão menor. Mas essa racionalização tão evidente no cálculo econômico tende a esbarrar em um alto custo político.

* A criação de municípios após a Constituição de 1988. O impacto sobre a repartição do FPM e a Emenda Constitucional no 15, de 1996. Cristina Thedim Brandt.

** https://valor.globo.com/brasil/noticia/2019/11/06/plano-preve-reducao-de-municipios-em-2025-e-restricao-a-criacao-de-novos.ghtml